Ciesz się ciszą….? O trudności badań nad „milczeniem administracji”
Milczenie administracji, czy nie brzmi to jakoś dziwnie, obco i nieswojo? Rzeczywiście, bo to sformułowanie jest kalką angielskiej frazy „administrative silence”, rozpowszechnionej w anglosaskiej literaturze. W Polsce używamy zazwyczaj pojęcia „bezczynność administracji”, które nawet dla mnie, prawniczki, jest bezduszne, bezosobowe i urzędowe. Co innego „cisza administracyjna” – to brzmi przynajmniej tajemniczo, a może nawet romantycznie…
Bez względu jednak na to, jakim określeniem będziemy się posługiwać – chodzi o (zupełnie nieromantyczną) sytuację, w której administracja publiczna powinna podejmować jakieś działania, a tego nie robi, czyli wszystko to, co w języku ustaw opisane jest jako np. jako brak, niewykonanie, niewdrożenie, niewydanie, nieprzekazanie, niezastosowanie, niepodjęcie, niezajęcie, nieprzedstawienie, a także jako przewlekłość (postępowania). Z badań przeprowadzonych przez zespół naukowy WSIiZ wynika, że spośród ponad 1400 obowiązujących w Polsce ustaw aż 300 zawiera przynajmniej jedno pojęcie oznaczające jakąś formę bezczynności administracji publicznej, a znaczna liczba ustaw posługuje się więcej niż jednym słowem z tego zakresu pojęciowego. Najczęściej spotykamy określeniem normatywnym stanu bezczynności administracji jest „niewydanie” – występuje w ponad 100 aktach prawnych.
Naturalnie powstaje pytanie o to, jak z tą bogatą mozaiką leksykalną bezczynności radzą sobie urzędnicy, którzy te przepisy muszą stosować. Zapytaliśmy o to 227 urzędników z 13 jednostek administracji rządowej i samorządowej na Podkarpaciu. 33% przebadanych urzędników uznało, że pojęcie „ciszy administracyjnej” odnosi się do braku działania administracji w sprawach indywidualnych, a 29% stwierdziło, że o ciszy administracyjnej można mówić tylko wówczas, gdy przepisy zobowiązują urzędników do działania w konkretnym obszarze. Co zastanawiające, jedynie 10% urzędników uznało, że ciszę administracyjną należy definiować jako przewlekłość postępowania, podczas gdy w literaturze przewlekłość jest zazwyczaj postrzegana jako jedna z form „bezczynności”.
Odpowiadając na pytanie o to, czy cisza administracyjna (bezczynność) jest zamierzona i celowa, czy też niezamierzona – 63,4% urzędników wybrało tę ostatnią odpowiedź (bezczynność jest „nieumyślna”), ale aż 20,3% urzędników dopatruje się w bezczynności administracji działania celowego i zamierzonego! Dodając do tego 16,3% urzędników, którzy nie potrafili wybrać żadnej z odpowiedzi, można wnioskować, że dla znacznej części urzędników (prawie 37%) bezczynność administracji nie jest ani stanem niepożądanym, ani stanem wymagającym jakiejkolwiek autorefleksji. Z punktu widzenia petentów urzędów administracji publicznej i samorządowej wygląda to jednak nieco inaczej… Bezczynność administracji (choćby i w formie zbyt długo trwającego postępowania) dla obywatela, przedsiębiorcy czy nawet innej instytucji oznacza zazwyczaj brak albo odłożenie w czasie możliwości realizacji planów życiowych czy zawodowych.
Jak w oczach podkarpackich urzędników petenci reagują na bezczynność administracji? Najczęstszą reakcją, zdaniem 41,4% urzędników, jest złość. 13,1% urzędników stwierdziło, że u petentów widoczne jest rozczarowanie i zniechęcenie. Wygląda jednak na to, że obywatele nie są chętni do tego, aby te negatywne odczucia wobec (nie)działania administracji przekuć na jakiekolwiek czyny: tylko 22,3% urzędników wskazało, że spotkało się z reakcją w postaci skargi złożonej do przełożonego, skargi do sądu na bezczynność administracji odnotowało tylko 6,7% urzędników (ale możliwość złożenia skargi do sądu nie występuje w każdym przypadku bezczynności). Prawie 10% urzędników spotkało się natomiast z reakcją petentów w postaci zainteresowania mediów bezczynnością administracji!
Zdajemy sobie sprawę z tego, że wyniki badań prawdopodobnie są nieco zniekształcone w stosunku do stanu rzeczywistego, urzędnicy wiedzą, że bezczynność stanowi negatywny aspekt ich pracy, więc są skłonni do nieznacznego choćby „wybielania” wizerunku administracji. Rezultaty badań zespołu WSIiZ spotkały się z dużym zainteresowaniem na dorocznej konferencji European Group of Public Administration, która odbyła się w Lozannie we wrześniu 2018 r. Badania te stanowiły zresztą część projektu badawczego realizowanego w ramach EGPA Permament Study Group: Public Administration and Law.
